Ouverture à la concurrence TER : les angles morts que révèle le rapport sénatorial Carrère-Gée

Un calendrier d’ouverture à la concurrence TER bâti sur une confiance aveugle

L’ouverture à la concurrence des TER est devenue le nouveau dogme du transport ferroviaire régional en France. Le rapport sénatorial Carrère‑Gée / Maurey sur l’ouverture des services ferroviaires régionaux de voyageurs (Rapport d’information n° 905, Sénat, septembre 2023) met pourtant à nu les fragilités d’un calendrier conçu dans une quasi confiance aveugle envers la capacité des acteurs à suivre le rythme. Pour un directeur de réseau, ignorer ces alertes précoces du Sénat reviendrait à piloter un système ferroviaire complexe avec des instruments incomplets.

Le texte souligne que « le calendrier actuel est irréaliste », rappelant que les pouvoirs publics ont sous‑estimé les effets de bord de cette libéralisation du marché. Derrière la formule, l’enjeu dépasse la seule mise en concurrence des trains régionaux et touche à la soutenabilité opérationnelle d’un réseau de 7 000 trains TER quotidiens et de 900 000 voyageurs par jour. Ces chiffres, issus du rapport public thématique de la Cour des comptes « Les transports ferroviaires régionaux » (février 2023), montrent que les impacts sur les finances publiques, la qualité de l’offre ferroviaire et l’aménagement du territoire ne peuvent plus être traités comme de simples variables d’ajustement.

Le premier angle mort pointé par le rapport concerne le pilotage global de la concurrence ferroviaire, encore trop éclaté entre l’État, les régions et les autorités de régulation. La commission des finances du Sénat, en lien avec la commission de l’aménagement du territoire, insiste sur la nécessité d’une loi‑cadre clarifiant les responsabilités, la durée des contrats (souvent 8 à 12 ans pour les conventions de service public) et les risques financiers. Sans ce socle législatif, chaque appel d’offres TER devient un pari isolé sur les concurrents de la SNCF, sans vision consolidée des effets sur le réseau national de transport ferroviaire.

Deuxième angle mort, la cohérence territoriale de l’ouverture du marché reste largement théorique, alors que les offres commerciales se construisent ligne par ligne. Entre une grande ville bien dotée en trains régionaux et des territoires ruraux dépendants d’un unique train du matin, les effets de bord de la concurrence peuvent être considérables. Le rapport sénatorial alerte sur le risque de bords d’ouverture mal maîtrisés, où les nouveaux opérateurs privilégieraient les axes denses au détriment des lignes fines du réseau ferroviaire, avec à la clé une France ferroviaire à deux vitesses.

Troisième angle mort, la répartition des coûts et des risques financiers entre l’opérateur historique et les nouveaux entrants reste floue. Les investissements lourds dans le matériel roulant, estimés à plusieurs centaines de millions d’euros, pèsent encore majoritairement sur la SNCF et sur les finances régionales. Sans mécanisme robuste de mutualisation et de compensation, l’ouverture du marché régional pourrait aboutir à une situation paradoxale où la concurrence serait forte sur les recettes, mais où les coûts d’infrastructure, de renouvellement du rail et de transition numérique resteraient socialisés.

Dans ce contexte, la question n’est plus de savoir si la concurrence ferroviaire est souhaitable, mais comment organiser une ouverture du marché qui ne repose pas sur une confiance aveugle dans l’autorégulation. Les auditions menées au Sénat ont montré que plusieurs régions demandent un report ciblé du calendrier, le temps de sécuriser les appels d’offres et de fiabiliser les données de coûts complets. Pour les dirigeants d’opérateurs, l’enjeu stratégique consiste à articuler une nouvelle offre ferroviaire compétitive sans fragiliser la robustesse du réseau de transport existant, en s’appuyant sur des contrats suffisamment longs pour amortir les investissements.

Un calendrier TER irréaliste : quand la régulation court derrière le terrain

Le rapport sur l’ouverture des services TER converge avec de nombreux retours de terrain : le calendrier actuel d’ouverture du marché est jugé intenable par la plupart des observateurs. Ville, rail et transports régionaux se retrouvent pris en étau entre des échéances réglementaires serrées et des capacités industrielles limitées. Les autorités organisatrices de transport doivent simultanément préparer les appels d’offres, structurer les contrats, organiser la reprise de personnel et sécuriser la continuité de l’offre ferroviaire.

En Île‑de‑France, Île‑de‑France Mobilités a adopté un calendrier d’ouverture du réseau qui s’étale sur plus d’une décennie, avec une première vague à partir du milieu des années 2020 et une dernière série de lots vers la fin de la période. Ce phasage progressif illustre une approche pragmatique de la concurrence, où chaque lot de train est calibré pour limiter les effets de bord sur le réseau francilien. La question centrale est de savoir si ce modèle francilien peut être transposé aux autres régions sans créer de déséquilibres majeurs dans le transport ferroviaire régional.

Dans les Hauts‑de‑France, les lots « Dessertes parisiennes » puis « Lille – Littoral » illustrent la montée en puissance progressive des concurrents de la SNCF sur des axes stratégiques. Chaque ouverture du marché suppose une préparation minutieuse des appels d’offres, incluant la reprise de personnel, la gestion du matériel roulant et la coordination avec le gestionnaire d’infrastructure. Les pouvoirs publics doivent arbitrer entre la recherche de gains rapides de performance et la nécessité de préserver la stabilité sociale et opérationnelle du réseau.

Le tableau ci‑dessous synthétise, à titre indicatif, deux trajectoires régionales d’ouverture à la concurrence, telles qu’évoquées dans les travaux parlementaires et les documents des autorités organisatrices :

Le rapport sénatorial insiste sur le fait que les pouvoirs publics n’ont pas suffisamment anticipé les effets de bord de cette mise en concurrence, notamment sur les petites lignes. Certaines régions redoutent que les nouveaux entrants privilégient les segments les plus rentables, laissant à l’opérateur historique ou aux finances publiques la charge des dessertes les plus fragiles. Cette asymétrie pourrait créer une concurrence biaisée, où la prise de risque serait concentrée sur quelques acteurs tandis que les bénéfices seraient captés par d’autres.

Pour les dirigeants d’opérateurs, la priorité est de disposer d’une information fiable et partagée sur les coûts complets du transport ferroviaire régional. Sans cette info consolidée, les appels d’offres risquent de générer des offres trop optimistes, avec des effets de bord différés sur la qualité de service et les finances régionales. L’expérience allemande, souvent citée dans les auditions du Sénat, montre qu’une ouverture du marché réussie suppose une régulation forte, des contrats de longue durée et des mécanismes de révision, plutôt qu’une confiance aveugle dans la seule dynamique concurrentielle.

Dans ce paysage en recomposition, certains nouveaux entrants misent sur des stratégies offensives pour concurrencer la SNCF sur des segments ciblés. Des opérateurs comme Transdev, Keolis ou des filiales de groupes étrangers se positionnent déjà sur des appels d’offres régionaux, en jouant sur les leviers d’offre, de qualité de service et de tarification. Mais sans ajustement du calendrier et clarification de la loi‑cadre, même les opérateurs les plus ambitieux risquent de se heurter à des contraintes structurelles difficiles à contourner.

Cas francilien, coûts cachés et nouvelles lignes de fracture territoriale

L’Île‑de‑France est souvent présentée comme un laboratoire avancé de l’ouverture à la concurrence dans le transport ferroviaire de voyageurs. Le réseau francilien concentre une part majeure des flux de train et de transport, mais il bénéficie aussi de moyens financiers et techniques sans équivalent dans le reste du pays. Cette singularité pose une question stratégique pour les régions : le modèle francilien est‑il un exemple à suivre ou une exception difficilement réplicable.

Le rapport sur l’ouverture des TER souligne que les coûts de transition sont massifs, qu’il s’agisse de l’acquisition de nouveaux trains ou de la modernisation des systèmes de billetterie numérique. Les investissements annoncés, de plusieurs centaines de millions d’euros pour le matériel roulant et des dizaines de millions pour la maintenance annuelle, pèsent lourdement sur les finances régionales. Dans un contexte de contraintes budgétaires, la commission des finances du Sénat alerte sur le risque de sous‑estimation chronique de ces coûts cachés de la concurrence, en particulier pour les territoires moins dotés en ingénierie.

Au‑delà des chiffres, la question de l’aménagement du territoire reste centrale dans l’analyse des effets de bord de l’ouverture du marché. Une grande ville bien connectée au réseau ferroviaire national peut absorber plus facilement les ajustements d’offre, grâce à la densité de ses services de transport. À l’inverse, une petite ville ou un bassin rural dépendant d’un unique train TER du matin peut subir de plein fouet les bords d’ouverture si les nouveaux concurrents privilégient les axes les plus rentables.

Les régions demandent donc des garanties fortes sur la continuité de l’offre ferroviaire, y compris sur les lignes les moins fréquentées. Elles plaident pour une loi‑cadre qui encadre les appels d’offres et impose des obligations de service public claires à tous les concurrents de la SNCF, avec des pénalités en cas de non‑respect. Sans ces garde‑fous, l’ouverture du marché risque de fragmenter le réseau et de créer une France ferroviaire à deux vitesses, entre les métropoles et les territoires périphériques.

Pour les directions financières des opérateurs, l’enjeu est aussi fiscal et comptable, avec des impacts sur l’amortissement des matériels et la structuration des contrats. Des analyses spécialisées sur les choix fiscaux et stratégiques liés aux actifs de transport montrent combien la concurrence peut modifier la trajectoire de rentabilité des investissements. Dans le ferroviaire, ces choix se traduisent par des engagements sur plusieurs décennies, bien au‑delà des cycles politiques qui encadrent aujourd’hui le projet de loi et les décisions des pouvoirs publics.

Le cas francilien doit donc être lu avec prudence par les autres autorités organisatrices de transport ferroviaire. Il offre des enseignements précieux sur la gestion des appels d’offres, la relation avec les concurrents de la SNCF et la régulation des effets de bord, mais il ne peut servir de modèle unique. Chaque région devra adapter sa stratégie d’ouverture du marché à la réalité de son réseau, de ses finances et de ses priorités d’aménagement du territoire, en tenant compte de ses propres coûts cachés et de ses lignes de fracture potentielles.

Que demandent les régions et faut il ralentir ou armer la concurrence

Les auditions menées par le Sénat ont fait émerger une ligne claire : les régions ne contestent plus le principe de l’ouverture à la concurrence, mais elles réclament des moyens et du temps. Pour les exécutifs régionaux, la mise en concurrence des TER doit être l’occasion de refonder la relation avec les opérateurs, pas seulement de changer de logo sur les trains. La plupart demandent un renforcement des équipes techniques, une meilleure info partagée sur les coûts et une capacité accrue à piloter les contrats.

Sur le plan réglementaire, plusieurs présidents de région plaident pour une loi‑cadre qui fixe des règles stables sur la durée des contrats, la répartition des risques et les obligations de service public. Ils souhaitent que les pouvoirs publics nationaux assument un rôle plus fort de stratège, plutôt que de laisser chaque territoire gérer seul les effets de bord de l’ouverture du marché. Le rapport sénatorial, porté par Hervé Maurey et Marie‑Claire Carrère‑Gée, relaie ces demandes en insistant sur la nécessité d’alertes précoces et de mécanismes de correction en cas de dérive.

Face à ces revendications, deux options se dessinent pour les décideurs du transport ferroviaire. La première consiste à ralentir le calendrier, en reportant certaines échéances d’appels d’offres pour laisser le temps aux régions et aux opérateurs de se préparer, notamment sur les questions de ressources humaines et de matériel roulant. La seconde option, plus ambitieuse, vise à maintenir le rythme d’ouverture tout en armant les acteurs par un renforcement massif de l’ingénierie publique, de la régulation et des outils de suivi des effets de bord.

On peut résumer ces choix de politique publique en trois leviers complémentaires : ajuster le calendrier (reports ciblés, phasage par lots), sécuriser le cadre (loi‑cadre, contrats de longue durée, obligations de service public) et renforcer les moyens (équipes d’ingénierie, systèmes d’information, capacités de contrôle). Ralentir sans investir reviendrait à prolonger un statu quo où la concurrence reste théorique et où les usagers ne perçoivent pas d’amélioration tangible de l’offre ferroviaire.

À mes yeux, la seconde voie est la plus cohérente avec les enjeux de décarbonation et de montée en puissance du rail dans le transport de voyageurs. Accélérer les moyens suppose d’assumer politiquement un effort budgétaire significatif, mais il permettrait de sécuriser la transition et de donner de la visibilité aux concurrents de la SNCF. Les opérateurs qui réussiront dans ce nouveau paysage seront ceux qui sauront articuler performance industrielle, qualité de service et ancrage territorial, en s’appuyant sur des indicateurs de ponctualité, de régularité et de satisfaction client.

Ils devront aussi maîtriser la communication, y compris via des formats modernes comme la vidéo, pour expliquer les changements d’offre et rassurer les voyageurs sur la continuité du service. Des initiatives éditoriales orientées vers les usagers, à l’image de contenus sur l’expérience passager ou sur des lieux de convivialité comme un bistrot de gare pensé pour les voyageurs et les riverains, participent à cette reconquête de la confiance.

En définitive, l’ouverture des TER à la concurrence n’est pas un simple dossier technique, mais un choix de société sur la place du rail dans la mobilité du quotidien. Les pouvoirs publics ne peuvent plus se contenter d’une confiance aveugle dans les vertus de la concurrence, sans mesurer précisément ses effets sur le réseau, les finances et l’aménagement du territoire. Aux dirigeants du secteur de transformer ces alertes précoces du Sénat en feuille de route opérationnelle, pour que la nouvelle étape du transport ferroviaire régional soit une opportunité plutôt qu’un risque systémique.

Chiffres clés de l’ouverture à la concurrence des TER

• En France, environ 7 000 trains TER circulent chaque jour, transportant près de 900 000 voyageurs quotidiens, ce qui illustre le poids stratégique du transport ferroviaire régional dans la mobilité du pays (Cour des comptes, rapport public thématique « Les transports ferroviaires régionaux », février 2023).
• La fréquentation des TER a progressé d’environ 5 % en 2021, puis de près de 6 % en 2022, passant de 850 000 à 900 000 voyageurs par jour, ce qui renforce la pression sur les opérateurs pour maintenir une offre ferroviaire robuste pendant l’ouverture du marché (SNCF Voyageurs, bilans de fréquentation 2021‑2022).
• Les investissements liés au renouvellement et à l’acquisition de nouveaux trains régionaux sont estimés à plusieurs centaines de millions d’euros, auxquels s’ajoutent des coûts de maintenance annuelle de plusieurs dizaines de millions, ce qui pèse fortement sur les finances régionales et les choix de concurrence transport (estimations issues du rapport de la Cour des comptes 2023 et d’analyses économiques sectorielles récentes).
• Les scénarios de report ciblé de l’ouverture à la concurrence TER évoqués par le Sénat visent un décalage de quelques années pour certains lots, afin de limiter les effets de bord sur le réseau et de laisser aux régions le temps de renforcer leur ingénierie contractuelle (prospective institutionnelle récente dans le cadre des travaux de la commission de l’aménagement du territoire).
• Les expériences étrangères de libéralisation du rail, notamment en Allemagne depuis plusieurs décennies, montrent que l’arrivée de concurrents de l’opérateur historique peut augmenter la fréquentation et améliorer le service, à condition d’une régulation forte, de contrats de longue durée et d’une planification détaillée de l’ouverture du marché (études comparatives européennes sur les réseaux régionaux allemands).